Четыре-пятых, или специфика административно-территориальной реформы в Черкасской области

Черкасская область является одной из самых молодых, и была образована в 1954 году 7 января. из районов Киевской, Полтавской, Кировоградской, Винницкой областей. «Базовыми» для формирования стали Черкасский, Уманский и Смелянский районы.

Учитывая базовые принципы формирования административно-территориальных единиц в СССР (численность населения района, наличие базовых органов власти и привязка к магистралям и дорогам местного значения) к моменту развала СССР область состояла из 20 районов, 6 городов областного значения (Черкассы, Умань, Смела, Ватутино, Канев, Золотоноша) и пяти городов районного значения ( Городище,Жашков, Звенигородка,Каменка, Корсунь-Шевченковский). Население области на 1989 год составляло 1 млн.531 тыс.500 человек. То есть, в среднем в каждом районе области проживало по 76 тысяч человек.

С момента обретения Украиной независимости и до 2014 года данное административное устройство области не менялось.

После Майдана под влиянием внутренних (остановить процесс федерализации) и внешних (требование международных партнеров) 1 апреля 2014 Кабинет Министров принял концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине.

Главной целью реформы является передача значительной части полномочий, ресурсов и ответственности от органов исполнительной власти органам местного самоуправления.

Кроме законодательных изменений по делегированию полномочий, реформа предусматривает изменение роли районов и их укрупнение: вместо нескольких десятков районов в каждой области будет создано около 100 районов во всех областях в целом. Уровнем ниже будет находиться новая административная единица — объединённая территориальная громада — объединение ряда сёл, посёлков или городов. Концепция заключается в объединении сёл в крупные громады, чтобы передать таким образованием широкую финансовую и управленческую автономию. В каждом селе громады с населением более 50 человек должен быть выбран староста, представитель власти в деревне. На втором этапе планируется введение института префектов, которые будут осуществлять надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления на вверенной им территории.

В этом процессе, согласно «Мониторинга процесса децентрализации и реформирование органов местного самоуправления», которое в 2019 году выпустило Министерство развития общин и территорий Черкасская область занимало « почетное» 17 место по Украине по совокупности показателей.

Смена власти весной-летом 2019 года совпала с началом второго этапа административно-территориальной реформы в стране и области. Для нового руководства области необходимо было решить две задачи:

1). Дать «второе дыхание» процессу формирования ОТО, сделав упор на их экономическую самостоятельность;

2). Доработать и утвердить «Перспективный план развития области», включающий в себя новое административное деление районов.

План по реформированию области создавался на базе разработанной в профильном министерстве методички, которая носила не обязательный, а рекомендательный характер.

В основу новых критериев было положено следующее:

Территория ЕСР (Единицы Субрегионального Уровня, или по старому района) является компактной, географически целостной и неразрывной (Отсутствие территориальных анклавов);

2) численность постоянного населения Единицы Субрегионального Уровня составляет, как правило, неменьше, чем 150 000 человек;

3). административный центр ЕСР - населенный пункт, определенный для расположение местного органа исполнительной власти, территориальных органов, министерств и других центральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин;

4). зона доступности административного центра ЕСР - территория вокруг административного центра ЕСР, которая определяется в соответствии с настоящими рекомендаций для организации и деятельности местного органа исполнительной власти, территориальных органов министерств и других центральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин, для осуществления ими на этой территории предусмотренных законодательством. Любой населенный пункт, расположенный в пределах 30-ти километровой зоны доступности от черты города - областного центра, не может рассматриваться как потенциальный административный центр ОСР полномочий и / или предоставления соответствующих услуг.

Центром нового образования может быть населенный пункт, численность постоянного населения которого составляет не менее чем 50000 человек. Если границы двух или более городов, численность постоянного населения которых составляет не менее 50 000 человек, расположены друг от друга на расстоянии менее 30 километров, административным центром ОСР определяется город, численность постоянного населения которого наибольшая. Зона доступности определяется по автомобильным дорогам с твердым покрытием на расстоянии до 60 километров от границы административного центра.

Границы ЕСР устанавливаются, как правило, на равном расстоянии между их административными центрами по внешним границам территорий сельских, поселковых, городских территориальных общин;

На основании полученных рекомендаций команда назначенного Президентом Зеленским губернатора Шевченко разработала свой перспективный план развития области. Согласно ему в области к уже существующим 20 ОТО предполагалось добавить еще 17, довести уровень дотационных ОТО до 3% от общей численности, а количество районов снизить с 20 до 5 (Черкасский, Уманский, Смелянский, Золотоношский и Звенигородский). В пояснительной записке к проекту это объяснялось наличием действующей структуры власти, ее компактности и концентрацией органов власти в данных населенных пунктах. Как пример приводился параметр доступности к госпитальным округам.

Однако, после смены губернатора Шевченко на Романа Боднара план был кардинально пересмотрен. Теперь он включал в себя уже 67 ОТО и четыре, а не пять районов ( Черкасский,Уманский, Звенигородский,Золотоношский).

Именно этот перспективный план и утвердил на своем заседании 06.06.2020 года Кабинет Министров Украины.

Если можно так сказать «философия» плана понятна. С 1989 по 2020 год население области уменьшилось почти на 300 тысяч человек, и экономика уже не тянет старую социальную нагрузку. Отсюда и сокращение количества районов, а следовательно и затрат. Увеличение количество ОТО до 67 не является окончательным вариантом, так как в процессе реализации плана некоторые ОДО буду укрупнены за счет более мелких, а некоторые вообще еще надо создать « с нуля» в условиях кризиса ( не забываем-ключевой параметр создания ОДО-экономическая самостоятельность).

Что же касается анализа нового деления, то сразу бросается в глаза перегруженность Черкасского района бывшим каневским и «недогруженность» Золотоношского района. Среди причин этого можно выделить как нелелание ряда ОДО уйти в Золотоношский район, так и полное бездействие черкасских местных элит, которые с момента пересмотра плана фактически самоустранились от его обсуждения, посчитав его непримемлимым, а когда спохватились,было уже как говорится поздно.

Чтоже касается смелянского района, то по нему,судя по всему было принято политическое решение, а у местных элит не хватило ни агрументов, ни «политических меценатов», которые бы смогли отстоять данную единицу субрегионального уровня. Хотя при желании «хорошие люди» отстаивали и право ОТО и даже право отдельных сел ( например Свидивок нынешнего Черкасского района) на так сказать «самоопределение».

Таким образом, в случае реализации данного плана мы получим совершенно иную политическую карту области, где старые местные элиты будут вынужденны искать новые агрументы для торга с Киевом, а в случае успешной реализации проекта «префектизации» их политическое влияние может быть существенно девальвированно. Фактически под лозунгом экономической децентрализации идет процесс ползучей политической централизации.

Но «потрясения» для Черкасской области еще впереди. По логике развития событий рано или поздно мы прийдем к тому, что «под сокращения» будут попадать уже целые области. И в этом плане судьба Черкасской области может оказаться « печальной».

 

Руслан Бизяев. Эксклюзивно для УИП.