Под парламентским ковром: какие реформы ждут Аппарат Верховной Рады

18-го октября Глава Верховной Рады Дмитрий Разумков отчитался о том, что им удалось вместить первую стодневку в пятьдесят дней: рассмотрено более 200 законопроектов и принято в целом 69. За последующие 20 дней работы успели принять ещё около 20 законов (не считая постановлений), в том числе проект бюджета на 2020-й год в первом чтении. Правда, часть из них – нечто вроде «ратификации протокола с такой-то страной об избежании двойного налогообложения…»; для внутреннего потребления интересны разве что закон, касающийся конфискации незаконных активов, ну и закон об анбандлинге, потому как принимался он со спецэффектами.

Параллельно обострились трения внутри фракции «Слуги народа», из-за чего нас уже начали готовить к тому, что будет коалиция с «Голосом», на фоне просевшего рейтинга президента. Поэтому можно с уверенность говорить, что «турборежим» даёт сбой, и чем дальше, тем больше будет парламентских торгов при принятии стратегических законопроектов.

Но, помимо 426 народных депутатов, есть ещё такие службы, которые на первый взгляд как будто не видны – Аппарат Верховной Рады и являющееся его структурным подразделением ГНЭУ (Главное научно-экспертное управление). О наблюдаемых в них тенденциях в контексте реформы парламентаризма мы и поговорим.

 

tl;dr

- Аппарат Верховной Рады возглавил Штучный В. В. (специалист по госохране), симпатизирующий международным организациям, которые занимаются реформой парламентаризма, а потому могут оказывать влияние на политическую систему;

- в день представления нового руководителя были озвучены заявления, что Аппарат – на пороге реформ, и «работать должны лучшие», которые можно расценивать как грядущие сокращения;

- Главное научно-экспертное управление Рады (ГНЭУ) подвергало ряд законопроектов от «Слуги народа» разгромной критике (особенно в этом отличился закон о столице в редакции А. Ткаченко);

- теперь же по формальным поводам ГНЭУ, похоже, решили «приручить», переведя на руководящий пост чиновника из Офиса президента с большим опытом работы в «системе», но не в аналитике.

 

Apparatchiks

Вы едва ли о них слышите в повседневности, но через Аппарат Верховной Рады проходит вся та кипа бумаг, которую потом рассматривают и принимают в сессионном зале (где работники АВР обладают мало кому доступным правом на присутствие во время заседаний). Причём Аппарат может отказать в регистрации законопроекта, если он не будет соответствовать формальным требованиям, и, в зависимости от тщательности, вычитки могут и не пропускать нелепых ошибок, наподобие обнаруженной несогласованности в новом законе о незаконном обогащении.

20-го сентября Рада проголосовала за назначение руководителем Аппарата Вячеслава Штучного. Его сфера научных интересов – организация работы государственной охраны, поэтому ранее он некоторое время после избрания Зеленского был заместителем начальника УГО (того самого Максима Донца, которого нарекли «охранником Коломойского»). В принципе, его предыдущая трудовая биография нам не слишком интересна (разве что заверения, что президентский кортеж не перекрывает дорогу, а это не совсем так), по крайней мере он специалист в области права и имеет представление о руководстве полувоенизированной структурой, хотя всё же парламент – не охрана президента, а «аппаратчики» – не охрана Рады.

Куда любопытнее начатая им деятельность на посту, где он был представлен Главой Верховной Рады Дмитрием Разумковым 1-го ноября (хотя на некоторых протокольных мероприятиях межпарламентских встреч появлялся и раньше). Разумков одобрил опыт Штучного в создании «стартапов», в частности Института госохраны; на мероприятии неоднократно говорилось, что парламент и в частности Аппарат – на пороге реформ, и «работать должны лучшие». В связи с этим скоро случится «функциональный и финансовый аудит»; как раз разрабатывается закон о парламентской службе «для её… максимальной эффективности». По-видимому, речь идёт о сокращениях (на данный момент, по словам Разумкова, штат превышает 600 человек) и подобных реформах.

Говорят, к этому вопросу Вячеслав Васильевич подходит серьёзно. Но так как парламентаризм – всё же не его парафия, то консультировать будут, как это водится, международные партнёры при поддержке местных представителей. В узких кругах циркулируют слухи, что руководство парламента достаточно-таки зависимо от мнения международных организаций, специализирующихся на реформировании парламентаризма. Поэтому Штучный вполне ожидаемо в первый же день встретился с экспертами проектов USAID РАДА, ЕС-ПРООН, NDI, Международного республиканского института, Вестминстерского фонда за демократию и Программ GIZ. У них руководитель Аппарата попросил озвучить рекомендации о ключевых направлениях реформы парламента и оценил основание Образовательного центра, предложив создать рабочую группу с представителями НГО.

Не все понимают, что грантовая модель не так уж хороша для развития науки, а вернее часто деструктивна, поскольку наука от этого превращается в сферу услуг, выполняющую мелкие подряды, что препятствует фундаментальным исследованиям, а ведь это именно они толкают вперёд технический, политический (а с тем и социальный) прогресс, хоть и кажутся на первый взгляд коммерчески бесперспективными. Да и, откровенно говоря, «модное» «новаторское» образование тоже звёзд с неба не хватает — на тренингах, семинарах и курсах элиту не воспитать.

Отмечено, что активное участие в обсуждении принимала Руководитель Офиса парламентской реформы проекта ЕС-ПРООН Евгения Поддубная, которая до того посвятила данной теме колонку на «Украинской правде» – видимо, сообщение дошло до получателя. Мы акцентируем на этом внимание потому, что данный проект, запущенный при финансовой поддержке Европейского Союза, стартовал в феврале этого года на двухгодичный срок, то есть тогда, когда переформатирование депутатского корпуса Верховной Рады казалось неизбежным ввиду почти нулевого доверия к действующему созыву (не было уверенности только в том, что выборы объявят досрочно). То есть новая монокоалиционная Рада могла и дистанцироваться от программы при наличии собственного плана реформирования, хоть это и вызвало бы конфликты относительно выполнения Соглашения об Ассоциации с ЕС. Но нет, приверженность была подтверждена; согласно инициативе ПРООН, предполагалось создание Офиса парламентской реформы, выполняющего совещательную функцию для Рады и Аппарата под руководством Главы Верховной Рады. И хотя возможность Офиса влиять на принятие решений под вопросом (уж сколько раз у нас игнорировали разного рода реформаторские сообщества), приближённость иностранных структур к политической системе очевидна. И их деятельность должна пристально рассматриваться органами государственной власти Украины, ведь это не благотворительность. Внешние партнёры вполне могут советовать сократить штат и сменить экспертные организации… об одной из них мы сейчас и поговорим.

 

Главное научно-экспертное управление: на пороге новых порядков?

Главное научно-экспертное управление (ГНЭУ) даёт свои заключения по каждому внесенному законопроекту, и его рекомендации могут стать основанием для отправления проекта на доработку, если были вынесены существенные замечания или оказалось, что текст в принципе «по-дебильному написанный»™. И это не шутки: Комитет избирателей Украины цитирует отчёт ГНЭУ, согласно которому только в сентябре из 65 проектов законов 40 (61%!) Управление предложило отправить на доработку или вовсе отклонить. Основные причины – юридическая некорректность и противоречие существующим законодательным актам. В частности, инициаторы споткнулись на Законе «О столице Украины – городе-герое Киев», в пояснительной записке к которому указано, что законопроект потребует дополнительных средств бюджета, а сколько – не расписано. Был случай, когда депутат от «Слуги народа» требовал пожизненного лишения свободы для тех, кто фальсифицирует медицинские препараты, хотя безальтернативное наказание противоречит основаниям Криминального кодекса.

Обратим внимание на заключения ГНЭУ о некоторых громких и скандальных законах. В законе об импичменте президента нашли ряд спорных мест, рекомендовали доработать. В законе «О перезагрузке власти» (касался переформатирования государственной службы) по их оценке даже название недостаточно точное, как и в случае со «Стимулированием инвестиционной деятельности», где предложена идея отменить паевой взнос (что в ГНЭУ тоже не одобрили). Интересная ситуация получилась с печально известными законами №1073 и №1053, всполошившими предпренимателей. Эксперты взяли паузу в анализе 1073 до момента, пока не рассмотрят 1053, который они одобрили при принятии во внимание рекомендаций; в итоге 1053 отклонили, а 1073 уже подписан президентом. Закон «О противодействии злоупотреблениям депутатов», которым предполагалось наделить правом законодательной инициативы лишь группы от 150 депутатов… не то чтобы уничтожили, но намекнули, что требует доработки. Зато разгромили ставший камнем преткновения для фракции закон об отмене действия советских законов, ввиду того, что в список временно сохраняющих силу не включили КЗоТ и закон о статусе чернобыльцев; как разгромили и закон о лишении выплат депутат-прогульщиков (который тем не менее подписан президентом). Раскритиковали и бюджет за его антисоциальность. Ну а Закон №2143-3 «О городе Киев – столице Украины» (заработавший во фракции прозвище «сорок страниц сатанизма») получил разносную оценку как требующий пересмотра вплоть до концептуальных оснований, по решению более чем десяти экспертов… но, несмотря на это, был принят в первом чтении. То есть фактически выводы экспертов о законе (неспроста считающемся политически мотивированным) просто проигнорировали. По крайней мере сейчас он завис, подвижек по нему не делается, как и в принципе у президентской команды на киевском фронте настало некоторое затишье.

Эти выводы широко используют эксперты и СМИ в качество своеобразной точки опоры и серьезного аргумента в политической и социальной дискуссии.

Однако в ответ на такую критику есть свой argumentum ad hominem. Руководителем ГНЭУ с 2006-го года был доктор юридических наук Борденюк В. И., преподаватель НаДУ при Президенте Украины и советник главы Верховной Рады. Он, в частности, рекомендовал во избежание религиозных конфликтов отклонить тот законопроект, который обязывал церкви указывать руководящий центр в своём названии. А в 2018-м Борденюк уволился. Возможно, совместной работы с Парубиём не вынес, хотя, скорее всего, просто достиг граничного 65-летнего возраста для пребывания на государственной службе. С момента ухода его функцию выполняет первый заместитель руководителя, Гудзинский С. О. Во всяком случае, имено его подпись стоит на всех рассмотренных нами выводах ГНЭУ за 2019-й год. Но по образованию Гудзинский – экономист, имеет звание кандидата экономических наук; юридического образования не имеет. Поэтому вызывает сомнения, достаточна ли его компетентность, чтобы резюмировать комментарии работающих под его началом аналитиков. Во всяком случае, с критикой на заключения его ведомства обрушивались то в ЦППР (Закон «Об административной процедуре»), то в «Интернет Ассоциации Украины» (закон касался доступа к инфраструктуре). Да, замечания различных НГО/реформаторов нужно ещё надвое делить (ЦППР имеет отношение к Офису связи украинских аналитических центров в Брюсселе, то есть тоже проевропейская структура, и при этом входит в РПР, тоже политически не очень нейтральный), но очевидно, что определённые промахи в работе Управления тоже случаются.

В Офисе Президента, похоже, нашли решение, как повысить профессионализм своих заядлых критиков – делегировать в руководство ГНЭУ человека из своего состава. На эту роль подошла Светлана Тихонюк, В Администрации (как бы та не называлась) ей отводилась задача обеспечения связей с Радой и Кабмином. Отметим, что эта чиновница сохранила свой пост несмотря на Революцию достоинства, люстрацию и ошеломительную победу Зеленского во втором туре, что – при всём уважении – возможно лишь при высокой исполнительности и отсутствии собственных амбиций. На службе она пережила две смены названия учреждения (Секретариат->Администрация->Офис) и работала под началом уже четвёртого по счёту президента, лишь единожды ненадолго прервавшись на должность консультанта в НИСИ. При этом её компетентность тоже вызывает вопросы. Так, у неё есть сразу два образования: юридическое и в сфере государственного управления, но при этом она кандидат политических наук (диссертация сугубо политологическая). Звание «Заслуженный юрист Украины», полученное в 2016-м, мы можем связывать скорее с выслугой, нежели с заслугами. Из всего этого можно вынести вывод, что ей гораздо ближе не аналитическая, а чиновничья работа, касающаяся организации и координации бюрократических процессов. Наши источники сообщают, что истина в чём-то даже хуже: новый руководитель в принципе не имел дела с выводами к законопроектам и не знает, как их оценивать и как с ними работать.

Это чревато двумя сценариями. Либо руководитель сам саботирует работу экспертов, публикуя замечания к законам в той редакции, в которой сочтёт нужным (а ввиду общей неосведомлённости – в крайне простой и «дружелюбной» к монобольшинству форме). Либо ввиду недостаточной фильтрации в тексты будет попадать слишком много «шелухи», качество выводов ухудшится, в сторону ГНЭУ будут лететь замечания, лучшие эксперты пойдут «по миру», а на их место наймут лояльных – да хотя бы из тех же грантовых проектов. Но поживём – увидим. Лучше нам ошибиться в этой ситуации.

 

***

Чиновники Аппарата Верховной Рады – люди не очень публичные. Но, как и от любого винтика в механизме, от них зависит законотворческий процесс. И, в отличие от винтика, они могут озвучивать своё мнение, если машина движется как-то не так. Да только такая самодеятельность не очень поощряется, а ввиду всесторонней комплексной критики, обрушившейся на «Слугу народа» – и вовсе опасна. Поэтому мы уже сейчас возможно наблюдаем борьбу с внутренней оппозицией, в пользу людей некомпетентных – но исполнительных. А это скажется на качестве подготовки законов и на выполнении правящей элитой её обязательств перед избирателем.

Парламентская реформа безусловно нужна Украине. Но главным её объектом должны стать: борьба с парламентской коррупцией, повышение качества соблюдения парламентских процедур, усиление контрольной функции парламента, обеспечение прозрачности работы депутатского корпуса и сокращение количества депутатов. В тоже время, в парламентское-президентской модели Аппарат парламента должен быть максимально институционально сильным и профессиональным; точкой опоры для всего бюрократического механизма. Ведь именно он задает тон работы всего корпусу государственной службы, организовывает выполнение важнейших политических и законотворческих функций парламента.

 

Лекс Свифт, специально для УИАМП.